公共财政论文
在人类社会快速发展的进程中,各类突发性事件频繁出现。为了有效地防范和化解各种危机,必须建立公共财政应对机制。下文是小编为大家搜集整理的关于公共财政论文下载的内容，欢迎大家阅读参考!
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浅谈公共财政背景下的财政审计
一、公共 财政 发展 的新阶段
公共财政是为市场提供“公共”服务并弥补市场失效的国家财政，它受“公共”的规范、决定和制约。市场 经济 要求和呼唤着公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展。中共十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的第三代领导集体高度重视财政 工作，制订了一系列正确的财政方针政策，国家财政得到了巨大发展，一个基本适应 社会 主义市场经济发展要求的公共财政体制框架已经建立。
过去的14年是我国 历史 上财政收入增长最快、最稳定的时期。这些年来，按照建立社会主义市场经济体制的要求，对财政收入体系进行了一系列改革，包括以 工商税制和分税制改革为核心的财税体制改革、税费改革、所得 税收入分享改革等。这些改革在规范分配关系的同时，也促进了财政收入稳定增长机制的形成。全国财政收入16386亿元，比1990年增加了4.6倍。国家财政收入占国内生产总值的比重由1994年的11.2%提高到的17.1%，由不断下降的趋势转变为稳步上升的趋势。
过去的14年是我国财政支出 管理改革取得突破性进展的时期。按照公共财政的要求，不断调整财政支出结构，加大对社会保障、 农业、 教育 、 科技 、生态建设和 环境保护等社会公共需要的支持力度。以社会保障为例，仅中央财政用于“两个确保”和城市居民最低生活保障的支出达507.74亿元，是1998年的5倍多。近几年中央财政用于“低保”的支出，连年成倍增长，全国享受政府低保补助的人数已达到1931万人。同时，立足国情，借鉴国际 经验，稳步推进了部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度和深化“收支两条线”管理等改革，在财政支出管理的规范化方面迈出了重要步伐，促进了财政资金使用效益的提高，有利于从源头上和制度上遏止和防范腐败。
过去的14年是我国财政宏观调控体系初步建立的时期。 1993年为治理经济过热实行了适度从紧的财政政策。1998年为应对亚洲 金融 危机的 影响 和国内经济运行中出现的通货紧缩迹象实施了积极的财政政策，主要通过增加发行建设性国债扩大财政支出，重点用于农林水利、 交通 通讯、环境保护、城乡电网改造和城市公用事业等基础设施建设投资，改善基础设施条件。这是两次成功的 实践，基本实现了财政宏观调控由被动调控向主动调控的转变，由直接调控向间接调控的转变，由单一调控方式向多种调控方式的转变。财政赤字和债务余额占GDP的比重分别为2.7%和16.3%，都处在国际公认的安全线以内。
通过暂停征收固定资产投资方向调节税、对 企业 设备投资实行投资抵免所得税、恢复征收利息所得税、提高部分产品出口退税率等税收政策的调整，带动和引导国内投资和消费需求的增长，支持外贸出口。通过收入分配政策的调整，努力增加城镇中低收入居民的收入，促进消费需求的扩大。
只有继续加快建设和完善公共财政体制，才能为全面建设小康社会提供更加强有力的财政保障。
一是继续完善和优化税收制度，为各类企业开展竞争创造更为公平的税收环境，积极发挥税收对收入分配的调节功能。
二是稳步推进税费改革，特别是全面搞好 农村 税费改革，规范政府收入分配秩序，减轻农民、企业和社会的负担，逐步建立以税收为主、少量必要规费为辅的政府收入体系。
三是继续完善分税制和转移支付制度，规范政府间的分配关系，促进区域经济协调发展，促进西部大开发战略的实施。
四是适应市场经济的要求，调整和优化财政支出结构，逐步规范公共财政支出范围，加大对农业、科技、教育、卫生、公共安全、社会保障、生态环境建设等公共需要的投入力度，促进科教兴国战略和可持续发展战略的实施。
五是继续深化部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等支出管理制度改革和“收支两条线”管理等改革，改革预算外资金管理体制，使财政管理更加规范，提高财政资金使用效益。
六是健全财政宏观调控职能，根据经济形势的发展变化，实行恰当的财政政策，促进经济稳定增长。
七是适应政府职能转变的需要，转变财政职能，加强财政干部队伍建设，努力实现依法理财。八是全面实施“金财工程”，加快财政信息化建设步伐，全面提高财政管理 现代 化水平。
二、财政 审计已经成为国家审计的重点
首先，按照国际惯例，国家审计主要是监督国家的财政收支。其次，从 法律 上看，财政审计是年度必审的重点项目。再次，在国民经济宏观调控体系中，国家的国民经济职能管理部门通过制定和实施财政政策来实现对国民经济的调控。而国家审计机关则通过财政政策的实施情况进行监督检查以实现对国民经济的间接调控。
审计法颁布后，各级审计机关以开展本级预算执行审计为中心，逐步拓展审计新领域，带动和促进了其他各项审计工作的发展。1998年，审计署新一届党组第一次将国家审 计划分为财政审计、金融审计和企业审计，提出了“三大审计”的概念，初步确立了财政审计在国家审计中的地位，符合现阶段的国情，同时也向国际惯例迈出了一步。
从发展趋势来看，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，特别是随着公共财政框架的确立、现代企业制度的建立、政府与企业职能的分开以及社会中介 组织执业的规范与质量的提高，国家审计的重点将实行重大调整，即逐步从企业审计领域中退出，重点转向财政收支审计。而且，在财政收支审计方面，除了传统的审计项目和 内容 外，还要适应建立公共财政的需要，在部门决算审签、政府采购审计、环保资金和社会保障资金审计以及财政资金使用效益审计等方面将取得新的突破。国家审计对国有企业在法律上虽然也保留审计监督的权力，但实际的审计监督工作主要由社会中介组织承担。
我国的审计监督制度产生于改革开放的初期。当时，正处于由计划经济向市场经济的转轨，国有企业在国民经济中居于绝对的主导地位，而且数量多，分布广。当时审计机关的主要任务就是监督国有企业的财务收支。无论是从审计机关内部的机构设置和人员配备上，还是从工作重点的摆布上，都明显地体现了这一思路，即以国有企业财务收支审计为中心，财政审计主要是以下级政府财税部门为对象，开展少量“上审下”，审计范围比较窄，覆盖面比较低，影响也不大。
7月，审计长李金华在处长培训班上强调，财政审计要实现两个转变，一是从收、支并举向支出审计转变;二是从揭露中央本级支出向揭露中央本级支出和转移支付转变。财政审计要有所为，有所不为。这意味着财政审计工作的范围要进行相应的调整。
三、公共财政背景下加强财政审计的对策
(一)明确财政审计的总体变化
同级财政审计应该适应政府职能转变以及财税法律、体制和管理方式发展变化的要求，以财政综合预算为主线，以部门预算为基础，以政府采购和国库集中收付为关键环节，有选择、有重点地向绩效审计延伸，通过揭示财税执法和预算执行、管理活动中存在的不合法、不真实、不规范、不合理的 问题 ，促进公共财政框架体系和财税管理的完善，提高预算的法律约束力和资源配置效率。
在审计专题安排上，注意紧扣财政改革的关键环节。在抓好财税库审计的同时，做到“三个围绕”，即围绕贯彻“三个代表”重要思想，加强对离退休人员基本养老保险基金、下岗职工基本生活和再就业补助资金等社会保障类资金的审计;围绕社会经济发展和城市建设，加强对教育资金、农业资金、宣传文化专项资金、老城改造资金等重点专项资金以及重点建设项目的审计;围绕财政改革，以预算分配管理、收支两条线管理、政府采购以及专项资金管理使用情况等内容为重点，对劳动、教育、民政等部门预算执行情况进行审计。
在审计项目实施上，实行计划项目跨年度滚动安排，并做到统一组织实施、统一计划方案、统一质量要求、统一定性处理，最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。坚持将其他专业审计，特别是上级审计部门统一组织实施的项目与预算执行审计相结合，并注意内容安排、时间要求的协调统一。坚持按照“全面审计，突出重点”的要求，扩大预算执行部门的审计覆盖面，并对一定数量的二、三级预算单位以及财政资金直达单位和项目进行延伸审计和审计调查。
在审计 方法 运用上，强调在预算执行的真实性、合法性审计的基础上，注意向“两头延伸”，即向预算编制的 科学 性、合理性延伸;向预算执行结果的效益性延伸。强调扩大预算执行审计的科技含量，利用审计软件有重点地开展 计算 机辅助审计，进一步提高审计效率。强调抓住典型，解剖麻雀，不断提升审计工作成效。
(二)适应预算制度改革要求，强化预算 审计 工作
预算改革的目的是兴利除弊，在进一步完善 财政收入 管理的同时，改革现行的财政支出管理体制，逐步建立起适应 社会 主义市场 经济 体制要求的高效、 科学 、规范、透明的预算管理制度和公共财政框架，建立稳固、平衡、强大的国家财政。传统的财政审计的思维方式是注重预算执行，忽视预算编制;重预算支出，轻预算收入;抓预算结果，弃预算过程。因此，必须转变财政审计思维方式，一手抓预算编制审计，一手抓预算执行审计。
从预算收入审计入手，着力于预算支出审计，从预算执行结果审计出发，逆向延伸至预算执行和预算编制过程。严格区分财政审计监督与财政预算管理的职责界限，审计不包办、代替和干涉预算监督，但审计也不能放弃对预算监督的再监督，按照“先有预算，后有支出，再有监督”的原则，并根据审计法的规定，正确履行财政审计职能，规范和约束预算管理秩序及其财政分配行为。
预算改革的特点是细化预算编制，硬化预算约束，规范预算管理，强化预算监督，整个预算过程从编制到执行再到结果，刚性进一步增强，透明度进一步提高，约束力进一步加大。因此，审计方式 方法 要做到三个结合，一是传统审计技术与 现代 审计技术的结合。在沿用手工技术审查预算账目资料的同时，更要注重 研究 和不断开发预算审计的 计算 机 软件。二是“上审下”、“同级审”与乡镇财政审计的结合。一方面上级审计机关对下级政府的财政审计与下级审计机关对本级政府预算执行审计要统筹规划、相互衔接，划定各自的重点范围，形成一个有机整体;另一方面县级审计机关要把本级政府预算执行审计与对乡镇政府财政决算审计在 内容 和方法上统一起来，有利于由下到上、从微观到宏观揭露和 分析 预算管理中的深层次 问题 ，从而确保财政审计的完整性。三是与其他专业审计与财政审计的结合。
改革后预算制度从方案编制到执行过程增加了一系列规范化、约束性的规定，预算细化、国库集中收付、政府采购、财政转移支付等新增加的管理制度，使得财政审计的内涵与外延都有相当大的扩展。因此，财政审计必须进一步突出重点内容，一是预算的编制有无细化到科目、到部门、到项目，是否科学合理。二是预算的执行是否认真严肃，预算经人大批准后是否及时批复到部门、单位;执行中是否坚持先有预算、后有支出、严格按预算支出的原则，有无直接或变相改变预算用途和使用方向;预算调整尤其是突击追加预算是否真实和符合法定程序。三是国库集中收付制度是否真正贯彻执行，预算单位的所有财政收支有无全部列入预算，尤其是财政支出是否都通过预算安排并由国库直接支付。四是政府采购制度及其执行情况。应纳入政府采购范围的是否实行政府采购，招标采购是否做到公开、公平、公正，采购 合同的签订与采购资金拨付是否合规等。五是转移支付制度及其执行情况。
(三)探索决算审计与市县长经济责任审计的结合
财政决算审计是市县长经济责任审计的基础，而市县长经济责任审计是财政决算审计结果的体现，是财政决算审计的深化。从市县长经济责任审计的试点情况来看，财政决算审计与市县长经济责任审计相结合的方法是可行的。通过对本级财政及其他财政收支情况的审计，来衡量评价市县长任期内履行经济责任的情况，是市县长经济责任审计的一个特点，也是市县长经济责任审计的一个切入点。既注意两者的有机结合，围绕财政性资金的收支管用运营情况，在财政决算审计的基础上来评价分析市县长的经济责任和管理能力，实现审计资源的共享;又注意两者的区别，一方面是要结合市县长经济责任审计扩大财政决算审计的覆盖面，强化对重点领域、重点部门、重大投资项目、重点资金的审计，深入揭示深层次问题，充分发挥财政审计的整体效益。另一方面是要围绕市县长的经济决策权、经济管理权、经济政策执行及监督权以及财政性资金活动的内部控制制度来确定审计重点、审计延伸单位，并根据市县长经济责任审计的特点和需要来进一步获取责任状况的客观依据，尤其是对重大问题事项，要在审计范围内进一步作责任取证，防止只停留在决算审计层面上，避免重大事项脱离市县长经济责任审计的视野。
(四)适应现代财政管理理念，积极探索财政资金绩效审计
公共支出效益包括宏观效益与微观效益的统一、经济效益与社会效益的统一、近期效益与长远效益的统一。经济性、效率性和效果性是绩效审计的三个要素。财政资金绩效审计，要审查是否以一定的财政资源耗费提供最大限度的社会公共事务，要评价财政支出在保障国民经济和社会 发展 中作用的发挥情况和程度，要评价各部门使用财政资金的效果，要评价财政资金的各项管理控制制度的健全有效性，要评价财政资金管理者和有关责任人履行法定责任的情况。
财政资金绩效审计的方法主要有：
(1)成本效益分析法，是指把财政支出方案的全部预期成本和全部预期效益加以详列，通过比较分析，来评价该方案的效益情况。主要适用于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的财政支出项目。
(2)最低费用选择法，以取得一定社会效益所需费用的大小为标准来评价财政支出效益的高低。该方法一般不用货币来计量支出项目的社会效益，只计算项目的有形成本。
(3)财务分析法，是通过对单位财务运行状况进行比较分析，来反映单位的支出执行情况，并对其支出效果进行评价。主要通过比较分析法(本期支出实际完成数与预算数比较、本期实际完成数与上期实际数比较)和比率分析法(相关指标比率分析、构成比率分析和动态比率分析)。
(五)突出对地方政府执行国家财政经济政策情况的审计
从公共财政职能分析，地方财政在履行公共财政资源配置、调节收入分配和稳定经济这三大职能中往往受地方经济利益的驱动，在财政预算内外收支中经常会出现舍大局、顾局部和损国家、利地方的经济活动。从审计 实践中发现的地方财政行为不规范和违纪问题往往与本级政府的财政意志、政府行为、地方利益有关，其做法通常表现为地方政府或财政部门通过制定一些不符合国家有关 法律 法规、政策的地方经济政策来达到目的。而财政预算是国家有 计划地参与社会产品和国民收入分配的重要形式和工具，规定着政府活动的范围和方向，制约着经济发展的规模和速度，具有极强的政策性。随着公共财政改革的推进，公共财政职能、作用的充分发挥都将通过制定一系列大政方针、财政经济政策来实现。
因此，国家审计不仅仅要着眼于查处财政预算收支中的违规乱纪问题，更要着眼于地方政府、财税部门执行国家既定的大政方针、财政经济政策的情况。重点是监督地方政府及财政部门认真贯彻执行国家的财政方针、政策情况，正确处理地方利益与国家利益的关系、局部利益与全局利益的关系，保证国家统一政令的畅通。监督地方财政预算分配中对支农支出、 教育 、 科技 等重点资金的投入及增长情况，是否符合国家的有关规定。监督财税部门对国有 企业 、股份制企业、行政事业单位的 税收制度执行情况、财务管理情况。监督地方政府运用财税等宏观调控手段促进调整产业政策，提高经济效益的情况。
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浅谈公共财政预算监督
摘要：本文通过对公共财政预算监督调查研究发现，市民呈现比较关心公共财政的预算与参与监督的愿望，显示公共财政预算民主监督具有坚实的公众基础。同时还发现，相关部门工作人员对扩大公共财政民主监督的参与面表示认同，对公共财政预算的监督具有强烈的责任感和参与感，显示了公共财政预算民主监督具有坚实的专业基础。建议从立法、机构职能、监督机制等方面加强监督。
关键词：财政预算 民主监督
一、引言
公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效” 缺陷。作为财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等，都是以法定的;预算的编制、执行和决算的过程也要依法定的规范进行。财政预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施;预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标。通过预算的法制化管理使政府的财政行为置于民众的监督之下，是完善社会主义市场经济体系的必然选择。公共财政预算监督是对社会经济活动各环节、各方面进行的监察、监督和制约，因此，公共财政预算监督离不开民主监督。
从公共财政预算的政治属性看，建立并健全公共财政的民主监督机制，应是完善公共财政预算监督的主要途径。完善预算监督法律体系，明确规定人大审批监督预算的范围、内容、程序、方式和方法，增强监督的时效性。落实人大监督职能，创建预算审查监督平台。加大财政监督的社会参与面，增加社会公众参与监督的制度设置，充分发挥人大、政协、民主党派、媒体、公众的法律监督、民主监督、舆论监督和社会监督的作用。逐步公开财政预算信息，规范财政预算信息公开的程序和方式，加强政府公共财政预算监督，为促进社会公平和落实公民权利打下基础，为建设 “法制政府、责任政府、服务政府”提供法律依据。
二、公共财政预算监督调查分析
( 一 )公共财政预算监督的需求
(1)人大的需求。
加强对公共财政预算执行情况的审查监督，是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大及其会的一项重要职权。建立健全对政府财政收支的有效监督机制，对于维护国家预算的严肃性，促进地方经济及社会各项事业的发展，确保国家职能的实现，具有十分重要的意义。加强公共财政的预算监督，是各级人大的追求目标。
(2)政府的需求。
预算信息公开是推行政府信息公开的重要内容，也是公共财政预算民主监督的本质要求。《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布实施后，财政部明确提出要逐步提高财政预算的公开性和透明度，并加大预算信息主动公开的力度。制定《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，要求各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开;在逐步规范地方财政部门报送同级人大审议的财政预决算报表格式基础上，经同级人大审议批准的预算、决算要按完整、真实、细化的原则主动向社会公开。
上海市人民政府承诺努力把上海建设成为“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”，切实保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权，进一步推进区县预算信息公开。10月，上海市财政局出台了《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》，要求各区县结合自身实际，研究制定相应的实施方案和具体措施，积极推进落实，提高区县预算面向人大和面向社会公众的公开性和透明度，保障人民群众依法参加民主决策、民主管理和民主监督，促进政府财政行为的程序化、规范化、法制化。上海市长宁区人民政府在区政府年度报告中做出决定：继续加大预算公开力度，研究预算编制决策过程中的民主化机制，提高公共产品和公共服务质量。
(3)社会公众的需求。
整体上看，各级政府的预算监督比以往更具民主化和透明化。不过，多数公众更在意的是，政府通过税收和其他征收名目从大家手里收上去的钱，究竟是怎样使用的，最后被用在了谁身上。事实上，一个财政预算高度透明、预算管理高度民主的监督制度，对社会稳定的作用不可低估。目前，从政府到公众都已经明确意识到收入分配矛盾问题对社会稳定的潜在威胁。政府作为社会财富的分配者，政府财政收支的预决算管理，是解决收入分配矛盾最先要正视的问题。为了保障公民对财政预算的知情权、参与权、表达权和监督权，没有公众的民主参与是不现实的。一种是问卷调查。
为了了解公共财政预算民主监督的基础情况，课题组在6月进行了一次问卷调查，调查共发放200份问卷，调查范围筛选了政府机关、学校、企业、社区等10个单位的在职职工和退休职工，每个单位20份，全部回收。调查对象身份包括公务员、财务人员、不同岗位的员工等，具有一定的代表性。通过对问卷调查内容的统计，并从是否知道、是否想知道、有什么看法和有没有参与意愿等四个层面进行分析，课题组制作了本次问卷调查基础分析表。
( 二 )公共财政预算监督的差距
(1)公共财政方面的突出问题。
第一，财政供给“越位”和“缺位”并存。财政供养范围对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多，大大超出了政府职能范围和财力承受水平。相反，应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障。突出的问题有：巨额的国有企业亏损补贴，公共财政实际上承担了大量的经营性亏损;过长的事业单位供给战线;行政经费膨胀，政府机构臃肿、人浮于事及效率低下;科技、教育投入相对比例出现下降的趋势;财政供给“越位”和“缺位”并存。
第二，财政支出结构不合理。由于财政预算的约束力逐步下降，财政资金远远不能满足重点支出的需要，教育、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高的速度较为缓慢。相反，大量的资金(包括预算外资金)却被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域，导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的资金保障等一系列问题的发生。
第三， 政府收入机制不规范。社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入分配领域。财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支，国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清。突出表现是税收的费化和收费的“越位”问题严重，这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱，同时，也将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。
第四，财政分配秩序不规范。目前，在财政分配中，仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门，由主管部门自主安排使用的问题。与此同时，不少主管部门还设立了各种收费和基金，拥有大量预算外资金。这种分配方式的结果，严重影响了正常的财政分配秩序。
(2)公共财政预算方面的突出问题。
第一，财政预算管理不科学。现行的预算管理体制存在的突出问题是，在预算分配过程中，预算指标到位率低，执行中追加频繁，往往造成年度的实际支出数高于年初预算数;预算分配，特别是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据，人为因素较多，随意性较大;预算年度的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已经开始执行，形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位。
第二，财政预算法律规定不一致。法与法之间的关系没有理顺，如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政支出作了限定性的规定，要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等，而《预算法》却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾。法律、法规的不统一性与不一致性弱化了法律、法规的约束性，造成了预算管理的不规范。
第三，财政预算编制方法不合理。预算编制缺乏完整性，财政预算编制不能真实反映实际情况，没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环。国家财政实际上没有能力通盘掌握政府公共物品的供给规模、结构及效益，难以履行市场经济条件下公共财政的职责。
(3)公共财政预算执行方面的突出问题。
财政预算执行是连接预算和决算的纽带，有三个基本环节：预算收入组织、预算支出执行、预算调整与平衡。其中预算支出执行情况是大众最为关心的问题，较为集中地体现了整个预算的效率。从历年财政预算支出执行情况看，财政支出进度均呈“前低后高”走势，一季度各月支出进度都较低，二、三季度逐步回升，第四季度则进一步加快。原因主要是预算执行体制不顺、预算执行项目不均衡、预算执行操作迟滞、预算执行管理粗疏、预算执行政策僵化、预算执行未严格执行相关规定。
(4)公共财政预算监督方面的差距。
近年来，尽管公共财政公开的范围和内容大有进步，但距离预算民主、有效监督还有相当差距。
第一，财政预算监督法制建设滞后。
我国目前财政监督法律体系存在两个主要问题，一是法律层次低。宪法中没有对财政预算监督的内容、机构等作出明确规定。其他法律中，由全国人民代表大会通过的预算监督法律比较少，有相当一部分监督规定是中央部门和地方政府出台的行政规章，从整体上讲，财政预算监督的法律权威性还很弱。二是法律体系不健全，操作性差。《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《注册会计师法》等规范财政监督客体行为的财税法规，对财政预算监督只作了原则性的规定，规范财政监督主体自身作为的财政法律法规，没有明确预算监督的机构、程序和手段，权威性、严密性、严肃性和规范性都有待加强。三是法律责任不明确，处罚力度不够，削弱了人大监督的权威。预算法只针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。即使人大及其会查出各部门的违法行为，也不能将责任主体绳之以法，从而降低了人大监督权威。
第二，人大预算监督机构机制不健全。
人大对公共财政预算监督的机构和机制存在如下问题：一是预算的审查和监督是是一项专业性强、工作量大、内容繁杂的工作，缺乏健全的预算监督组织体系，单靠预算委员会对预算进行审查和监督不可能对预算进行实质性监督。二是预算程序大体分为预算的编制、批准、执行、和执行结果的审查等五个阶段。目前，人大预算监督机制没有贯穿预算活动的始终。预算执行结果审查阶段缺乏对预算执行结果的审查制度、评估制度和奖惩制度。三是预决算审议和监督流于形式。由于人代会时间短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，没有列示用款单位和支出项目，综合性的成份居多，预算的透明度低，影响审议的效果，在客观上形成流于形式的程序性监督。
第三，财政预算执行缺乏有效监督办法。
每年人代会批准的财政预算，政府在执行中随意性较大，有“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配现象，人大对预算执行的监督仅停留在会议听报告上，听报告前不深入调查研究，审议意见作出后落实情况缺乏跟踪检查，对政府的这种做法只能被动地采取事后“追认”的监督形式，导致预算执行监督水平长期低下。
第四，财政部门监督管理不健全。
在管理制度上，财政部门内部资金管理机构集预算的编制、执行职能于一身，相互之间缺乏有效的制约和监督。在具体工作上，财政部门偏重资金的申请、审核、拨付事务，对财政资金使用的效益情况进行深入细致的考察、分析、论证和跟踪问效不够。财政专职监督检查机构游离于财政具体业务管理之外，在职责权限、监督力量、人员素质上受到局限。在监督方法上，过多地依赖于专项检查。财政部门监督与审计监督、人民代表大会监督之间分工不够清楚，责任边界模糊，没有形成监督的合力，直接影响了财政预算监督的整体效果。
第五，公共财政预算民主监督机制缺乏。
公共财政预算监督是对预算编制及执行中违反预算管理的行为进行监督检查，实现预算收支平衡，保证国家预算基金的合理使用，圆满完成预算收支任务的监察、监督和制约。
三、公共财政预算监督完善的政策建议
( 一 )加强财政预算立法
(1)明确初步审查的主要内容及其重点。
为了改进和加强人大对预算的初步审查工作，促进预算审查由程序性审查转向实质性审查，提高预算审查的质量和效果，建议在《预算法》中明确人大财经委和预算工委进行初步审查和预审的主要内容及其重点：一是是预算编制是否符合法律的要求，是否体现积极可靠、量入为出的原则;二是收入安排是否与生产总值增长幅度相适应，该纳入预算的收入是否全部纳入了预算;三是预算支出结构是否合理，各项公共支出特别是法定重点项目的支出安排是否妥当，是否达到法定的增长幅度;四是为实现预算拟采取措施是否切实可行;五是上年预算执行是否严格按批准的预算执行，是否符合有关法律的规定。
(2)加强预算超收收入使用的监督。
为加强对预算超收收入使用的审查监督，建议《预算法》明确规定：如果预算超收，应把预算超收收入主要用于弥补财政赤字和其他重点支出，来不及安排支出的可结转下年预算支出。在预算执行过程中，如需要动用超收收入追加支出超过原预算总支出的5%时，政府财政部门应当编制预算调整方案，送交人大财经委和预算工委初审后，报请同级人大会审查批准;如需要动用超收收入追加支出低于原预算总支出的5%时，由政府财政部门及时向人大财经委和预算工委通报情况，向同级人大会报告预计超收收入安排使用情况。
(3)加强预算调整的审查监督。
建议《预算法》进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序及其要求：在预算执行中，遇有预算收支变化情况之一的，政府应当提请本级人大会审查批准;因特殊情况必须调整预算时，政府应当编制预算调整方案，并于当年第三季度提交同级人大会审查批准。在人大会举行会议审批前一个月前，将预算调整的初步方案提交人大财经委和预算工委进行初步审查。
(4)加强对预算执行情况的审计监督。为加强对政府预算的审计监督，建议修改《预算法》与《审计法》不一致的状况：各级审计机关应当依照《审计法》的规定，对同级政府预算执行情况和决算进行审计监督。为加强人大对预算的审查监督，充分发挥审计监督的职能作用，《预算法》还可以规定：各级人大及其会可以借用国家审计机关的力量，委托国家审计机关，开展对预算执行情况的专项审计和有关项目的重点审计。
(5)加强人大及其会对预算的审查监督。
为加强和改善人大及其会对预算的审查监督，建议《预算法》增设专门一章，重点规定人大审查监督预算的内容。按照《全国人大会关于加强中央预算审查监督的决定》的原则精神，将其主要内容吸收纳入《预算法》中，并将各地人大及其会加强对预算审查监督的成功经验和行之有效的创新做法吸收纳入《预算法》中。
( 二 )健全财政预算监督职能
(1)完善人大预算监督机制。
首先，加强人大预算监督的组织建设，为预算监督提供保障。建议加强人大的预算委员会，增加专业性较强的全职人员，加强预算委员会的初审机制，建立初审听证会制度，对预算的合法性和合理性进行全面评估监督，并对预算执行过程进行全程监督，随时向人大会报告预算的监督情况。
其次，完善人大预算监督机制，贯穿预算活动的始末。建立完善的预算监督机制，充分发挥人大的预算监督职能。一要严把预算初审关。初审前人大预算委员会要提前介入，主动了解经济发展情况和编制预算的指导思想、基本依据、主要指标及实施措施。二要严把预算批准关。人民代表大会开会期间应适当延长对预算的审议时问，广泛听取代表的意见，确保预算按人民意志在大会上通过。三要严把预算执行关。审计委员会在人代会闭会期间，负责对各部门预算执行情况进行日常的监督检查，为人大会提供审查报告。四要严把预算调整关。在审批预算调整中，严格把握“特殊情况”，严格控制调整幅度。五要严把决算审查关。审计委员会要对各部门的决算进行审计和评估，并向人大会提交评估结果的审查报告。如果发生严重问题，要追究有关责任人的政治责任和法律责任。
再次，加强预算相关法规建设，增强预算监督权威。
法制原则是预算管理和监督中所必须坚持的一项重要原则。进一步细化已有的法律规定，填补预算法规的空白，使预算的监督管理有法可依，增强其权威性。完善预算监督处罚的相关法律规定，对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任做出明确规定。在此基础上，还应加大处罚力度，对违法者除承担行政责任外，依其行为的性质及程度不同，分别承担经济赔偿以及刑事责任。
最后，加强对预算外资金的预算监督，规范政府的收支行为。预算外资金只是财政资金的一种特殊形态，其管理也应纳入人大预算监督的范围。人大除了要求各级政府在政府工作报告和预算报告中要把预算外资金的来源、使用和管理作为一个专门项目向人大报告之外，还要对问题突出的单位进行重点调查，将预算监督权落到实处。
(2)加强财政部门的行政监督。
首先，对财政收支活动的监督。对预算和计划的编制、执行和决算，包括效果等方面的监督，是财政监督的核心和主体。监督的目的是保证不打赤字预算，增收节支，并依照量入为出、尽力而为、坚持收支平衡的原则，按预算法制以及会计、金库制度办事。 加强税收的征收管理和监督，把应归国家财政的收入及时、均衡、稳妥地上缴国库，监督财政收入正确、及时、定额收缴。其次，强化各预算单位和项目主管单位的责任主体理念。预算单位、项目主管单位应与财政部门积极联动，形成合力，从预算管理和项目管理入手，深化资金链各环节的管理，提高预算执行工作的质量。监督财政投资资金的分配、使用和管理，监督行政事业经费的使用和管理。
(3)完善审计部门的审计监督。
重点关注政府预算不完整、不细化、执行不严格、财政预算与部门预算不一致等问题，通过对财政、税务、海关、发改委等具体组织预算收入与分配单位的审计，从源头上把握财政资金收入与分配的总体情况、财政政策的制定情况。关注财权与事权的匹配问题，通过对预算分配与预算执行部门的审计，了解预算资金的具体用途与资金流向，重点分析预算资金分配的科学性、预算执行的合法性与绩效性。关注财政资金规范管理与财政绩效情况。通过对预算资金、尤其是预算资金的拨付、管理、使用、效果等情况的审计，揭示决策失误、管理不善、损失浪费等问题。实行审计结果公告制度，采用灵活多样的信息披露渠道，完善财政审计信息披露制度。财政审计信息是政府信息的一个方面，除涉及国家机密、商业秘密及其他不易对外披露的内容外的财政审计信息均应及时披露。
( 三 )建立财政预算监督机制
(1)确定预算外资金存在的合理性及其监督机制。
预算外资金是凭借国家“公共权力”而收取的财政性资金的组成部分，纳入预算管理体系，接受地方国家权力机关的审查监督，才能保证其使用的合法性。有效的监督方式可以考虑要求政府编制预算外资金的收支明细表，并作为每年人代会的一项必备审议内容。
(2)完善预算执行的监督机制。
建立健全部门支出预算执行管理责任制度，完善部门预算、国库集中收付等制度改革，全面加强财政科学化精细化管理，利用信息化手段，强化对部门结余资金统筹管理。在大市政建设项目的推进工作中，编制分月用款计划，梳理优化财政资金审核拨款流程，探索引入预拨和清算制度。探索建立支出执行与下年预算联动机制，切合实际地编制年度部门预算。
(3)建立执行督查制度。
明确政府各部门工作职责，增强政府部门对法律法规的执行力。建立监督、考核和信息反馈机制;实行无为问责制度，对不履行或不正确、及时、有效地履行规定职责，导致工作延误、效率低下的行为，应采取有力措施提高执行力。
(4)执行过错追究制度。
要建立环环相扣的责任追究制，对不同层次、各个岗位的政府部门，制定出精细的责罚条例，让执行力弱或有过错者为其行为“买单”，实行严格的责任追究。
*本文系上海市决策咨询课题“公共财政预算监督机制研究”阶段性研究成果
参考文献：
[1]邓子基：《财政与宏观调控研究》，中国财政经济出版社版。
[2]刘昆、辜东方：《财政监督新机制构建问题的研究》，《财政研究》第10期。
[3]贺邦靖：《中国财政监督制度》，经济科学出版社版。
[4]王淑杰：《政府预算的立法监督模式研究》，中国财政经济出版社版。
[5]潘敏慎：《论市场经济条件下的财政监督》，《理论探索》第6期。
[6]蒋洪：《中国财政透明度报告：省级财政信息公开状况评估》，上海财经大学出版社版。